The Quest for Legitimacy: On Authority and Responsibility in Governance

Hoewel autoriteit in strijd is met de moderne idealen van rationaliteit, autonomie en individuele verantwoordelijkheid, is (bestuurlijke) autoriteit alomtegenwoordig in de moderne samenleving (bijvoorbeeld: de staat, geografische en functionele autoriteiten, internationale organisaties, de onderneming, NGO's, enzovoort). Deze paradox is aanleiding om in deze studie het begrip autoriteit nader te onderzoeken. In hoofdstuk I worden achtereenvolgens de (a) achtergrond, (b) inzet en (c) concrete vraagstellingen van deze studie uiteengezet. De historisch-theoretische achtergrond waartegen het begrip autoriteit in eerste instantie dient te worden begrepen is die van de premoderne samenleving. Autoriteit was daarin de dominante bestuursvorm in zowel de publieke als de private sfeer. Een verklaring van de dominantie en persistentie van autoriteit in de premoderne samenleving is dat (bestuurlijke) autoriteit was ingebed in een unieke constellatie van historisch-theoretische condities die deze samenleving kenmerkten. De conjunctie van (a) een overwegend metafysisch wereldbeeld, (b) een centrale rol van traditie en (c) grote machtsverschillen maakten autoriteit tot een min of meer natuurlijke en zeer veerkrachtige bestuursvorm in de premoderne samenleving. Deze conjunctie van condities werd echter ontbonden door processen van modernisering. De (a) verwetenschappelijking van het wereldbeeld, (b) ont-tovering van de premoderne normatieve hierarchische orde en (c) de feitelijke opkomst van spontane coordinatie mechanismen in zijn algemeenheid, en de markt in het bijzonder, ondermijnden de natuurlijke gehoorzaamheid die kenmerkend is voor autoriteit, en leidden tot de geboorte van het vraagstuk van de legitimiteit, dat wil zeggen: de vooronderstelling dat men autoriteit te bevragen alvorens te gehoorzamen. Het bevragen van autoriteit noopt vooraleerst tot een adequate verklaring ervan. Drie verklaringen van autoriteit staan centraal in de wetenschappelijke literatuur. Ten eerste is autoriteit een beproefd en effectief middel om te kunnen omgaan met de grote mate van arbeidsdeling en specialisatie in de moderne samenleving. Deze verklaring schiet echter tekort omdat hiermee slechts theoretische autoriteit verklaard kan worden, en niet de praktische autoriteit die kenmerkend is voor moderne bestuursvormen. De focus van deze studie is derhalve op praktische autoriteit. Een tweede verklaring is dat autoriteit een efficiente oplossing van coordinatieproblemen kan bieden. Ook deze verklaring schiet echter tekort omdat autoriteit ook, en wellicht juist daar aanwezig en functioneel is waar problemen van motivatie het hoofd geboden dienen te worden. Een derde verklaring begrijpt autoriteit derhalve als een antwoord op dergelijke problemen. Ook deze laatste verklaring is echter problematisch omdat hij te sterk steunt op de mogelijkheden van rationele controle, en daarnaast geen verklaring geeft voor het normatieve karakter van autoriteit en de overwegend vrijwillige gehoorzaamheid aan autoriteit waardoor autoriteit gekenmerkt wordt in zowel de premoderne als de moderne samenleving. Beargumenteerd wordt dat autoriteit derhalve niet uitsluitend vanuit een zogenoemd derde-persoon's perspectief begrepen kan worden. Een fenomenologisch eerste-persoon's perspectief is onontbeerlijk om autoriteit adequaat te kunnen duiden. Het openen van de "black box" van autoriteit behelst allereerst dat autoriteit begrepen wordt in termen van redenen in plaats van uitsluitend oorzaken. Het gaat hier, ten tweede, om een bijzonder soort redenen, dat wil zeggen, om zogenoemde tweede orde "uitsluitende redenen", die de pretentie hebben wat voor eerste orde redenen een actor ook mag hebben, te overtroeven. Dus het bevel "zwijg!" dient in deze visie begrepen te worden als een hogere orde reden om te zwijgen, die de eerste orde redenen die ik heb om te spreken overtroeft. Uit dit voorbeeld blijkt tevens dat de actor zo'n tweede orde "uitsluitende reden" alleen zal accepteren als hij erkent dat degene die het bevel geeft het recht heeft om dat te doen. Dit laatste maakt duidelijk dat de vraag naar de legitimatie van autoriteit onlosmakelijk verbonden is met de vraag hoe autoriteit werkt, en dus uiteindelijk met de vraag wat autoriteit is. De inzet van deze studie is de legitimatievraag, die besloten ligt in de betekenis van autoriteit, van een antwoord te voorzien. Joseph Raz heeft een interessant antwoord gegeven op deze legitimatievraag. Kort gezegd houdt dit antwoord in dat de autoriteit van een persoon X gerechtvaardigd is als de bevelen van X zijn ondergeschikten helpen om beter te doen waar ze, los van wat X wil, zelf al reden toe hebben. Omdat hier autoriteit uiteindelijk in dienst staat van degenen die er aan ondergeschikt zijn, wordt deze conceptie van autoriteit ook wel de "serviceconceptie" van autoriteit genoemd. Het is belangrijk om op te merken dat deze serviceconceptie van autoriteit een normatief begrip van autoriteit behelst. Autoriteit wordt hier begrepen in termen van zijn normatieve consequenties: als X het recht heeft om mij bevelen te geven dan impliceert dat voor mij de plicht om te gehoorzamen. Op deze manier kan ook een scherp onderscheid worden gemaakt tussen autoriteit en macht. Ik heb immers op geen enkele manier de plicht te gehoorzamen als X macht over mij uitoefent. Deze studie behelst in belangrijke mate een kritiek op deze (normatieve) serviceconceptie van autoriteit. Deze kritiek betreft in essentie drie problemen die in vier afzonderlijke hoofdstukken aan de orde worden gesteld. Het eerste probleem staat centraal in hoofdstuk II, en betreft het door Raz als essentieel aangemerkte onderscheid tussen zijn normatieve serviceconceptie van autoriteit, enerzijds, en de klassieke Weberiaanse opvatting van autoriteit als legitieme macht, anderzijds. Zoals gezegd ligt het verschil tussen deze twee in de vermeende afwezigheid van normatieve consequenties in het geval van de laatste. Een bevel kan men immers als norm begrijpen, terwijl dat niet het geval is voor de uitoefening van macht, los van de vraag of deze machtsuitoefening gelegitimeerd is of niet. De conclusie van dit hoofdstuk is echter dat dit door Raz essentieel geachte onderscheid onhoudbaar is. In grote lijnen is de argumentatie achter deze conclusie dat normen pas normatief, dat wil zeggen: (a) richtinggevend voor het handelen, en (b) bindend zijn, als ze effectief zijn, dat wil zeggen: als ze in het algemeen worden gevolgd en nageleefd. Omdat sommige normen niet uit zichzelf effectief zijn, en er derhalve interventie (machtsuitoefening) nodig is om deze effectiviteit af te dwingen, berust de normativiteit van sommige normen in laatste instantie op de macht die ze "verwerkelijkt". Het gevolg is dat macht in bepaalde gevallen constitutief is voor (normatieve) autoriteit, en ondergeschikten dus redenen voor het handelen kan geven die ze zonder deze machtsuitoefening niet zouden hebben. Het onderscheid tussen autoriteit en (legitieme) macht is derhalve onhoudbaar, evenals Raz' antwoord op de legitimatievraag die ten grondslag ligt aan zijn begrip van autoriteit. De legitimatievraag dient dus geherformuleerd te worden in termen van het verschil tussen legitieme macht en macht op zich. Dit tweede onderscheid is aan de orde in hoofdstuk III. Zoals gezegd behelst de geherformuleerde legitimatievraag het onderscheid tussen macht op zich en legitieme macht. Autoriteit, nu in de klassiek Weberiaanse betekenis van legitieme macht, kan in de moderne samenleving begrepen worden als macht begrensd door geldige en effectieve normen. De conclusie van hoofdstuk III is echter dat ook deze interpretatie van autoriteit onhoudbaar is. Het probleem zit in de notie dat legitieme macht begrensd wordt door geldige en effectieve normen. Dit uitgangspunt is in strijd met het eeuwen oude politiek-theoretische inzicht dat personen in een positie van autoriteit soms slecht moeten zijn om goed te kunnen doen, dat wil zeggen, dat er soms gehandeld moet worden in strijd met geldige en effectieve normen omwille van een groter collectief of maatschappelijk goed. Dit probleem, dat in de literatuur bekend staat als het "vuile handen probleem", is een evidente anomalie met betrekking tot een klassiek Weberiaanse autoriteitsopvatting. Na het vuile handen probleem nader conceptueel te hebben geduid in termen van (a) normatief conflict (noodzakelijke voorwaarde), en (b) representatief handelen (voldoende voorwaarde tegen de achtergrond van normatief conflict), wordt beargumenteerd dat autoriteit vaak juist daar aanwezig en functioneel is waar vuile handen gemaakt moeten worden, dat wil zeggen, waar (mogelijke) normatieve conflicten moeten worden beheerst, en zonodig doorbroken, middels sociale representatie constructies (bijvoorbeeld: adjudicatieve, legislatieve en executieve autoriteit). Naast het oplossen van coordinatieproblemen en het bestrijden van motivatieproblemen is het beheersen en doorbreken van normatieve conflicten onmiskenbaar een centrale functie van autoriteit in de moderne samenleving. De overkoepelende conclusie van dit hoofdstuk is dat er geen theoretisch antwoord is op de legitimatievraag die voorafgaat aan elk antwoord op de vraag wat autoriteit nu precies is. Geclaimd wordt dat de legitimatievraag derhalve dient te worden begrepen als een praktisch probleem. Dat laatste impliceert niet alleen dat de vraag naar legitimiteit geen enkelvoudig en eenduidig antwoord heeft, maar ook dat de legitimiteit van autoriteit eigenlijk bij voortduring moet worden veilig gesteld. In de hoofdstukken IV en V wordt vanuit dit pragmatische perspectief een meer praktische oplossing voor de legitimiteitsvraag verkend. Onderzocht wordt of een notie van verantwoordelijkheid voor autoriteit wellicht aanknopingspunten biedt om genoemde problematiek tegemoet te treden. Deze zoektocht wordt ingezet met de suggestie in het achterhoofd dat autoriteit en verantwoordelijkheid binnen een hierarchie zich wellicht kunnen verhouden zoals vraag een aanbod dat doen binnen een markt. Omdat een concept van autoriteit voor verantwoordelijkheid niet in de literatuur voorhanden is, worden in hoofdstuk IV vooraleerst de mogelijkheidsvoorwaarden voor een dergelijk begrip onderzocht. Na een inventarisatie van de belangrijkste feitelijke betekenissen van verantwoordelijkheid zoals deze besloten liggen in de belangrijkste instituties van de moderne Westerse samenleving, worden drie fundamentele concepties van verantwoordelijkheid geidentificeerd. Op basis van deze drie concepties worden vervolgens vier noodzakelijke voorwaarden geformuleerd die moeten zijn vervuld om het concept verantwoordelijkheid van toepassing te laten zijn. In het resterende deel van hoofdstuk IV wordt beargumenteerd dat het niet waarschijnlijk is dat aan deze vier noodzakelijke voorwaarden in de moderne samenleving wordt voldaan. Dit geldt niet alleen voor een concept van verantwoordelijkheid voor autoriteit, maar veeleer voor het concept verantwoordelijkheid op zich. Betoogd wordt dat een aantal fundamentele problemen de eenduidige toepassing van een concept van verantwoordelijkheid in de weg staan. De problemen die aan de orde komen zijn onder andere: (a) het probleem van toeschrijving, (b) het probleem van de praktische noodzakelijkheid en (c) het probleem van "constituency". Dit hoofdstuk eindigt met de paradoxale conclusie dat hoewel het niet waarschijnlijk is dat het concept verantwoordelijkheid van toepassing is in de moderne samenleving, praktijken verantwoordelijkheid daarin feitelijk alomtegenwoordig zijn. In hoofdstuk V wordt deze paradox onschadelijk gemaakt door de presumptie te verlaten dat verantwoordelijkheid begripsmatig of conceptueel begrepen dient te worden. Een alternatief wordt verkend in de vorm van een institutioneel begrip van verantwoordelijkheid. Na de notie van institutie nader te hebben gepreciseerd, worden drie afzonderlijke stromingen geidentificeerd in de (positieve) institutionele theorie: een (a) regulatieve, een (b) normatieve en een (c) cognitieve stroming. Deze drie stromingen worden vervolgens samengebracht in een algemene institutionele theorie, volgens welke deze drie stromingen drie afzonderlijke mechanismen beschrijven die in principe afzonderlijk, maar in de realiteit vaker gezamenlijk, functioneren in de constitutie van instituties. De drie concepties van verantwoordelijkheid die in het voorgaande hoofdstuk zijn geidentificeerd corresponderen grofweg met deze drie mechanismen. Beargumenteerd wordt waarom een institutioneel begrip van verantwoordelijkheid zowel theoretisch als praktisch superieur is aan conceptueel begrip van verantwoordelijkheid. Door het te contrasteren met het in de literatuur dominante, maar tegelijkertijd fel bekritiseerde "agency model" van autoriteitsrelaties, geef ik een grove schets van hoe een institutioneel begrip van verantwoordelijkheid voor autoriteit er uit zou kunnen zien. Dit hoofdstuk eindigt met de conclusie dat een algemene institutionele theorie van verantwoordelijkheid voor autoriteit een omvattender analyse van autoriteitsrelaties biedt dan het "agency model", omdat deze laatste uitsluitend gebaseerd is op het functioneren van een enkel constitutief mechanisme (het regulatieve). In hoofdstuk VI worden dertien centrale thesen geformuleerd, die niet alleen samenvatten en concluderen wat in voorgaande hoofdstukken is behandeld en beargumenteerd, maar gezamenlijk ook een argumentatie constitueren tegen een enkelvoudige en eenduidige theorie van autoriteit. De hoofdconclusie van deze studie is dat er geen eenduidig begrip van autoriteit bestaat, omdat de legitimatievraag niet op theoretisch niveau kan worden beantwoord. In lijn met de voorgaande analyse van verantwoordelijkheid wordt betoogd dat autoriteit veeleer als institutie moet worden begrepen. Een institutioneel perspectief laat niet alleen zien dat de legitimatievraag in de praktijk op verschillende manieren beantwoord kan worden en dat legitimiteit steeds opnieuw moet worden veilig gesteld, maar ook dat gehoorzaamheid aan autoriteit verschillende oorzaken kan hebben (waaronder macht). Geclaimd wordt dat verantwoordelijkheid voor autoriteit in laatste instantie de legitimiteit ervan garandeert. Omdat autoriteit en verantwoordelijkheid aan elkaar gekoppelde instituties zijn, en verantwoordelijkheid in de context van bestuurlijke autoriteit feitelijk niet altijd afdoende geinstitutionaliseerd is, zijn institutioneel ontwerp en interventie in laatste instantie de peilers waarop de claim van legitimiteit, welke besloten ligt in elk begrip van autoriteit, gewaarborgd kan worden.

• View at Worldcat

Free Full Text ( Final Version , 1mb )